ZDF: Staatsvertrag teilweise verfassungswidrig

logo-rechtNormenkontrollanträge gegen den ZDF-Staatsvertrag überwiegend erfolgreich

Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) verlangt
für die institutionelle Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten eine durchgehende Orientierung am Grundsatz der
Vielfaltsicherung und eine konsequente Begrenzung des Anteils
staatlicher und staatsnaher Mitglieder in den Aufsichtsgremien. Dies hat
der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem
Urteil auf Antrag der Regierung von Rheinland-Pfalz und des Hamburger
Senats entschieden.

Der ZDF-Staatsvertrag genügt diesem Maßstab nur teilweise. Entgegen der
derzeitigen Rechtslage ist der Anteil staatlicher und staatsnaher
Personen im Fernseh- und im Verwaltungsrat auf ein Drittel zu begrenzen.
Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl der
staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben; auch sind
Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne in
persönlicher Hinsicht gewährleisten. Die persönliche Unabhängigkeit bei
der Aufgabenwahrnehmung ist dadurch zu sichern, dass die
Gremienmitglieder weisungsfrei gestellt werden und nur aus wichtigem
Grund abberufen werden dürfen. Zudem muss ein Mindestmaß an Transparenz
über die Arbeit der Aufsichtsgremien hergestellt werden. Die Länder sind
verpflichtet, bis spätestens zum 30. Juni 2015 eine verfassungsgemäße
Neuregelung zu treffen.

Sachverhalt und Verfahrensgang:

Das Zweite Deutsche Fernsehen beruht auf dem ZDF-Staatsvertrag (im
Folgenden auch: ZDF-StV), der durch Zustimmungsakte der Länder in Kraft
gesetzt wurde. Neben dem Intendanten, der als zentrales Organ die
Geschäfte der Anstalt leitet und die konkrete Programmverantwortung
trägt, richtet der ZDF-Staatsvertrag mit dem Fernsehrat und dem
Verwaltungsrat zwei interne Aufsichtsgremien ein. Mit ihrem abstrakten
Normenkontrollantrag wenden sich die Regierung des Landes
Rheinland-Pfalz und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg gegen
einen ihrer Ansicht nach übermäßigen Einfluss des Staates im Fernseh-
und Verwaltungsrat.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die zulässigen Anträge sind im Wesentlichen begründet.

1. a) Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur
Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die
sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk
möglichst breit und vollständig Ausdruck findet. Die Ausgestaltung
dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten
Gestaltungsspielraum hat.

b) Die Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der
Rundfunkanstalten sind von Verfassungs wegen am Ziel der
Vielfaltsicherung auszurichten. Sie stehen in enger Wechselwirkung mit
der Grundentscheidung des Gesetzgebers für eine duale Rundfunkordnung.
In dieser Ordnung hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk zu inhaltlicher
Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht
gewährleistet werden kann. Sein Auftrag beschränkt sich nicht auf eine
Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von
privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern erfasst die gesamte
Breite des klassischen Rundfunkauftrags.

c) Die Zusammensetzung der Kollegialorgane muss darauf ausgerichtet
sein, Personen mit möglichst vielfältigen Perspektiven und
Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens zu erfassen.
Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf zu achten, dass nicht
vorrangig amtliche und sonstige Perspektiven und Sichtweisen, die für
die staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind, abgebildet
werden. Neben großen, das öffentliche Leben bestimmenden Verbänden
müssen untereinander wechselnd auch kleinere Gruppierungen, die nicht
ohne weiteres Medienzugang haben, und auch nicht kohärent organisierte
Perspektiven abgebildet werden. Die Bestellung von Mitgliedern unter
Anknüpfung an verschiedene gesellschaftliche Gruppen setzt diese nicht
als Vertreter ihrer jeweiligen spezifischen Interessen ein. Die
Aufsichtsgremien sind vielmehr Sachwalter des Interesses der
Allgemeinheit. Vielfaltsicherung meint nicht die Abschirmung einer dem
Staat gegenübergestellten, eigenen gesellschaftlichen Sphäre. Der
Gesetzgeber ist daher nicht gehindert, auch Vertreterinnen und
Vertretern aus dem staatlichen Bereich einen Anteil einzuräumen.
Angesichts des übergreifenden Ziels der Vielfaltsicherung ist auch
innerhalb der staatlichen Mitglieder auf die Berücksichtigung möglichst
vielfältiger Perspektiven Bedacht zu nehmen.

d) Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zugleich
dem Gebot der Staatsferne genügen, das das Gebot der Vielfaltsicherung
konkretisiert. Danach hat der Staat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu
erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des
Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche
Aufgabenwahrnehmung eingebunden werden. Die Gremien der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind daher so auszuformen, dass
eine Beeinflussung der Berichterstattung durch staatliche und staatsnahe
politische Akteure zur Durchsetzung eigener Interessen oder bestimmter,
insbesondere parteipolitischer Agenden wirksam verhindert wird. Schon
die Zusammensetzung der Gremien muss die Möglichkeit einer derartigen
Instrumentalisierung wirksam ausschließen.

2. Insofern leiten sich von Verfassungs wegen folgende begrenzende
Maßgaben ab:

a) Der Anteil staatlicher und staatsnaher Mitglieder darf ein Drittel
der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen.
Nur wenn die Aufsichtsgremien eine breite Vielfalt der Strömungen des
Gemeinwesens widerspiegeln und ein bestimmender Einfluss staatlicher und
staatsnaher Mitglieder wirksam ausgeschlossen ist, genügt ihre
Ausgestaltung den Anforderungen der Vielfaltsicherung und dem Gebot der
Staatsferne. Dabei ist auch die Prägekraft staatlicher und dabei
insbesondere parteipolitisch gegliederter Kommunikationsstrukturen zu
berücksichtigen, wie sie zurzeit in den „Freundeskreisen“ zum Ausdruck
kommt. Damit die staatlichen und staatsnahen Mitglieder über derartige
informelle Gremien, deren Arbeit als solche unmittelbar kaum geregelt
werden kann, auch tatsächlich keinen übermäßigen Einfluss erhalten, ist
ihr Anteil konsequent zu begrenzen. Hinreichend ausgeschlossen ist ein
bestimmender Einfluss nur dann, wenn jedem staatlichen und staatsnahen
Mitglied mindestens zwei staatsferne Mitglieder gegenüberstehen, das
heißt ihr Anteil ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen
Gremiums nicht übersteigt. Soweit sich diese Gremien zur Vorbereitung
der Arbeit in Ausschüsse gliedern, kann für deren Zusammensetzung nichts
anderes gelten.

b) Wer im Sinne dieser Anteilsbegrenzung als staatliches und staatsnahes
Mitglied zu gelten hat, bestimmt sich nach einer funktionalen
Betrachtungsweise. Maßgeblich ist hierfür, ob es sich um eine Person
handelt, die staatlich-politische Entscheidungsmacht innehat oder im
Wettbewerb um ein hierauf gerichtetes öffentliches Amt oder Mandat steht
und insoweit in besonderer Weise auf die Zustimmung einer breiteren
Öffentlichkeit verwiesen ist. Diese Betrachtungsweise schließt neben
Regierungsmitgliedern, Abgeordneten, politischen Beamten auch Wahlbeamte
in Leitungsfunktionen oder Mitglieder politischer Parteien mit
herausgehobener Verantwortung ein. Demgegenüber sind Personen, die von
Hochschulen, aus der Richterschaft oder aus der funktionalen
Selbstverwaltung wie etwa den Industrie- und Handelskammern in die
Aufsichtsgremien entsandt werden, nicht als staatliche oder staatsnahe
Mitglieder in diesem Sinne anzusehen.

c) Die Anforderungen an die Vielfaltsicherung gelten zum einen für die
Auswahl der staatlichen und staatsnahen Mitglieder. Hierzu gehört
insbesondere, dass die verschiedenen politischen Strömungen und auch
weitere perspektivische Brechungen etwa föderaler oder funktionaler Art
– möglichst vielfältig Abbildung finden. Zudem ist der
Gleichstellungsauftrag des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG zu beachten.
Insgesamt verfügt der Gesetzgeber über einen weiten
Gestaltungsspielraum. Das Bundesverfassungsgericht prüft lediglich, ob
die Ausgestaltung am Maßstab der Vielfaltsicherung orientiert ist und
bei realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis führt.

d) Zum anderen müssen sich auch die Regelungen zur Auswahl und
Bestellung der staatsfernen Mitglieder am Ziel der Vielfaltsicherung
ausrichten. Um das Gebot der Staatsferne nicht zu konterkarieren, dürfen
Regierungsmitglieder und sonstige hochrangige Vertreter der Exekutive
insoweit keinen bestimmenden Einfluss haben. Soweit die Auswahl von
Mitgliedern bestimmten gesellschaftlichen Gruppen überantwortet wird,
darf deren Vorschlag allenfalls in Ausnahmefällen bei Vorliegen
besonderer rechtlicher Gründe zurückgewiesen werden. Einer Dominanz von
Mehrheitsperspektiven sowie einer Versteinerung der Zusammensetzung der
Rundfunkgremien hat der Gesetzgeber entgegenzuwirken. Er verfügt hierbei
über eine weite, verfassungsrechtlich nicht im Einzelnen vorgezeichnete
Spanne von Regelungsmöglichkeiten. Angesichts der praktischen
Notwendigkeit, die Sitzzahl in den Gremien begrenzt zu halten, besteht
die Gefahr, dass das Benennungsrecht in der Regel jeweils auf den
größten und bestetablierten Verband zuläuft. Dies führt zu dem
strukturellen Risiko, dass für die jeweiligen Bereiche nur die
konventionellen Mehrheitsperspektiven der durchsetzungsstärksten
Verbände Berücksichtigung finden und kleinere Verbände mit anderen
Sichtweisen kaum zum Zuge kommen können. Sofern die
benennungsberechtigten Gruppen abschließend durch Gesetz festgelegt
werden, droht überdies eine Versteinerung der Zusammensetzung der
Gremien. Der Gesetzgeber hat dem wirksam entgegenzuwirken.

e) Von der Bestellung als staatsferne Mitglieder sind solche Personen
auszuschließen, die Mitglieder von Regierungen, Parlamentarier,
politische Beamte oder Wahlbeamte in Leitungsfunktionen sind. Unter die
Inkompatibilitätsregelungen müssen aber auch solche Personen fallen, die
in herausgehobener Funktion für eine politische Partei Verantwortung
tragen. Sie sind unweigerlich in staatlich-politische
Entscheidungszusammenhänge und den Wettbewerb um Amt und Mandat
eingebunden. Im Einzelnen hat der Gesetzgeber bei der Bestimmung der
Unvereinbarkeitsregelungen der staatsfernen Mitglieder einen erheblichen
Wertungs- und Typisierungsspielraum.

f) Sämtliche Mitglieder der Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten müssen hinsichtlich ihrer Aufgabenwahrnehmung in den
Rundfunkanstalten weisungsfrei gestellt werden und dürfen nur aus
wichtigem Grund abberufen werden. Die nähere Ausgestaltung obliegt dem
Gesetzgeber.

g) Der Gesetzgeber hat Regelungen zu schaffen, die für die Arbeit der
Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls ein
Mindestmaß an Transparenz gewährleisten. Welches Maß an Transparenz für
eine funktionsgerechte Aufgabenwahrnehmung sachgerecht ist, zeichnet die
Verfassung nicht im Einzelnen vor. Zum erforderlichen Mindestmaß gehört
es jedoch, dass die Zusammensetzung der Gremien und Ausschüsse sowie die
anstehenden Tagesordnungen ohne weiteres in Erfahrung gebracht werden
können und dass zumindest dem Grundsatz nach die Sitzungsprotokolle
zeitnah zugänglich sind oder die Öffentlichkeit über Gegenstand und
Ergebnisse der Beratungen auf anderem Weg in substantieller Weise
unterrichtet wird.

3. a) Die Regelungen zur Zusammensetzung des Fernsehrats gemäß § 21
ZDF-StV verstoßen in verschiedener Hinsicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG.

Der Anteil der unmittelbar als staatliche und staatsnahe Personen
bestellten Mitglieder des Fernsehrats übersteigt die
verfassungsrechtlich erlaubte Grenze von einem Drittel. Nach den
dargelegten Maßstäben zählen zurzeit hierzu die 16 Vertreter der Länder,
die 3 Vertreter des Bundes, die 12 Vertreter der politischen Parteien
und die 3 Vertreter der Kommunen. Diese ergeben zusammen einen Anteil
von rund 44 % der Mitglieder des Fernsehrats. Bei Entscheidungen, die
einer Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder erfordern,
bedeutet dies zugleich eine Sperrminorität.

§ 21 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 6 ZDF-StV, wonach die gemäß § 21 Abs.
1 g bis q ZDF-StV zu bestellenden staatsfernen Mitglieder auf der
Grundlage eines Dreiervorschlags möglichst einmütig von den
Ministerpräsidenten zu berufen sind, unterliegt nur bei
verfassungskonformer Auslegung keinen Bedenken. Diese Vorschriften
können und müssen in Übereinstimmung mit der derzeitigen Praxis so
ausgelegt werden, dass die Ministerpräsidenten grundsätzlich an die
entsprechenden Vorschlagslisten der entsendeberechtigten Verbände oder
Organisationen gebunden sind und ein Abweichen nur bei Vorliegen
besonderer rechtlicher Gründe möglich ist.

Demgegenüber genügt die Berufung der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV genannten
Mitglieder, die gemäß § 21 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 6 ZDF-StV ohne
weitere Maßgaben möglichst einmütig von den Ministerpräsidenten
ausgewählt werden, nicht den Anforderungen an eine Bestellung von
Mitgliedern als staatsferne Mitglieder. Die Auswahlentscheidung liegt
derzeit unmittelbar bei der staatlichen Exekutive.

§ 21 Abs. 1 ZDF-StV genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
eine staatsferne Ausgestaltung auch insoweit nicht, als für die
staatsfernen Mitglieder keine hinreichenden Inkompatibilitätsregelungen
und für alle Mitglieder keine hinreichende Absicherung ihrer
Eigenständigkeit vorgesehen sind. Zudem fehlt es an Regelungen, die für
die Arbeit des Fernsehrats ein Mindestmaß an Transparenz vorsehen; die
restriktiven Bestimmungen in der Satzung des ZDF und in der
Geschäftsordnung des Fernsehrats reichen dafür nicht aus.

b) Die Regelungen zur Zusammensetzung des Verwaltungsrats gemäß § 24
ZDF-StV verstoßen aus denselben Gründen gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Der Anteil der staatlichen Mitglieder gemäß § 24 Abs. 1 a und c ZDF-StV
übersteigt mit 6 von insgesamt 14 Mitgliedern die verfassungsrechtliche
Obergrenze von einem Drittel. Überdies erlangen die staatlichen
Mitglieder für Entscheidungen, die eine Mehrheit von drei Fünfteln der
gesetzlichen Mitglieder erfordern, eine Sperrminorität. Nicht
verfassungskonform ist die Vorschrift auch insofern, als die gemäß § 24
Abs. 1 b ZDF-StV bestellten Mitglieder von einem nicht hinreichend
staatsfern zusammengesetzten Fernsehrat gewählt werden und auch für
diese keine ausreichenden Inkompatibilitätsregelungen bestehen.

Wie für einen Teil der Fernsehratsmitglieder fehlt es für die
Verwaltungsratsmitglieder an einer hinreichenden Absicherung ihrer
persönlichen Rechtsstellung. Zudem mangelt es an einer gesetzlichen
Bestimmung, die Regelungen zur Transparenz der Arbeit des
Verwaltungsrats trifft.

4. Soweit die §§ 21 und 24 ZDF-StV gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
verstoßen, ist nur ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz
festzustellen, verbunden mit der Anordnung, dass sie bis zu einer
Neuregelung übergangsweise weiter angewendet werden dürfen. Die Länder
haben eine Neuregelung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen
entspricht und die jedenfalls für die nächsten regulären Wahlen der
Aufsichtsgremien maßgeblich ist, bis spätestens zum 30. Juni 2015 zu
schaffen.

Abweichende Meinung des Richters Paulus:

Dem Urteil kann ich nicht zustimmen, soweit es im staatsfreien oder auch
nur „staatsfernen“ Zweiten Deutschen Fernsehen die Mitwirkung von
Mitgliedern der Exekutive in den Aufsichtsgremien für
verfassungsrechtlich zulässig erklärt. Das öffentlich-rechtliche
Fernsehen dient nicht der Verbreitung staatlicher Informationen, sondern
dem Ausdruck der Vielfalt von Meinungen und der gesellschaftlichen
Breite des Sendeangebots. Diesen Grundansatz der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts halte ich in Einklang mit dem Urteil auch
weiterhin für richtig. Das Urteil setzt seinen eigenen Ansatz aber nur
zum Teil um, obwohl sich seit dem ersten Fernsehurteil herausgestellt
hat, dass die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen
Fernsehens dem Grundsatz der Staatsferne nicht gerecht wird. Die Gremien
– und mit ihnen die Anstalten – passen sich der Politik an, nicht die
Politik den Aufgaben der Gremien.

Wenn die Aufsichtsgremien von Rundfunk und Fernsehen von denen
beherrscht werden, deren Kontrolle sie unter anderem ermöglichen sollen,
ist damit eine Beeinträchtigung ihrer Funktion verbunden. Durch die
Möglichkeit der Entsendung von Exekutivvertretern definiert das Urteil
die Staatsgewalt von einer Bedrohung der Vielfalt zu einem Element eben
dieser Vielfaltsgewährleistung um. Meiner Auffassung nach reicht eine
Drittelquote, welche staatliche und „staatsnahe“ Vertreter umfasst, für
die Gewährleistung der Vielfalt im Zweiten Deutschen Fernsehen nicht
aus. Vielmehr halte ich eine weitgehende Freiheit der Aufsichtsgremien
von Vertretern des Staates für erforderlich, um – nach dem Beispiel der
meisten Länderanstalten – die Kontrollorgane des Zweiten Deutschen
Fernsehens von staatlichem Einfluss zu emanzipieren. Bei ihnen ist die
Gefahr einer politischen Instrumentalisierung höher als bei Mitgliedern
von Parlamenten und Parteien, die von der Verfassung als Volksvertreter
und Vermittler zwischen dem Staat und den Bürgern vorgesehen sind.

Allenfalls mag es noch angehen, im Sinne einer föderalen „Brechung“ die
Mitwirkung von Exekutivmitgliedern im Fernsehrat zu einem geringen Maß
zuzulassen. Ganz auszuschließen ist aber die Mitgliedschaft der
Länderexekutive im Verwaltungsrat. Bei diesem führen die vagen Vorgaben
des Urteils für die Pluralität der Staatsvertreter kaum eine wirksame
Vielfaltssicherung herbei.

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