Wissenschaftlicher Dienst: Geplantes BND-Gesetz ist in Teilen verfassungswidrig

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Teile des geplanten BND-Gesetzes sind nach Ansicht des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages verfassungswidrig.

Das geht aus einem aktuellen Gutachten hervor. Auch Ausländer, die sich im Ausland aufhalten, fallen demnach unter den Schutz des Grundgesetzes. Die Bundesregierung sieht das anders.
Die Anlässe für die Überwachung von Telekommunikation sind viel zu allgemein gefasst, kritisiert der Wissenschaftliche Dienst. Foto: Pavan Trikutam unter CC0 1.0-Lizenz

Die Anlässe für die Überwachung von Telekommunikation sind viel zu allgemein gefasst, kritisiert der Wissenschaftliche Dienst. Foto: Pavan Trikutam unter CC0 1.0-Lizenz

Der Wissenschaftliche Dienst bezieht sich in einem Gutachten über die geplanten Änderungen des BND-Gesetzes (pdf) auf die Kritik des ehemaligen Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier an der Massenüberwachung des Bundesnachrichtendienstes (BND) an Internetknoten. Papier kommt in seinem – auch von uns veröffentlichten – Gutachten zu dem Ergebnis, dass Teile des Artikel 10-Gesetzes verfassungswidrig und die Abhörmaßnahmen am Internetknotenpunkt DE-CIX rechtswidrig sind.

Der Wissenschaftliche Dienst hat nun überprüft, ob die durch Papier geäußerten rechtlichen Bedenken im Entwurf für ein neues BND-Gesetz gelöst werden. Außerdem bewertet es den Gesetzesentwurf hinsichtlich seiner Verfassungsmäßigkeit. In Auftrag gegeben hatte das Gutachten der Bundestagsabgeordnete André Hahn von der Partei „Die Linke“.
Hintergrund: Das geplante BND-Gesetz

Die Große Koalition plant, das bestehende BND-Gesetz umfassend zu reformieren. Es soll sowohl für das In- sowie das Ausland geregelt werden, was und wie der Auslandsgeheimdienst überwachen darf. Wir titelten: „Alles was der BND macht, wird einfach legalisiert. Und sogar noch ausgeweitet.“

Im Zentrum der Kritik des Gutachtens vom Wissenschaftlichen Dienst steht die sogenannte Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des BND. Damit ist das Abhören von Telekommunikation (Telefonate, SMS, E-Mails, etc.) gemeint, die zwischen zwei ausländischen Staaten stattfindet. Schon heute erfasst und verarbeitet der BND solche Verkehre und gibt sie an ausländische Geheimdienste weiter, verstößt damit aber – nach herrschender juristischer Auffassung – gegen das Grundgesetz.
Abhören von Ausland-Ausland-Kommunikation ist verfassungswidrig

Der größte Teil des Gutachtens dreht sich um die Frage, für wen das Grundrecht auf Schutz des Telekommunikationsgeheimnisses gilt und welche Konsequenzen dies für die Abhöraktionen des BND hat. Artikel 10 des Grundgesetzes schützt jegliche Telekommunikationsverkehre und erlaubt deren Überwachung nur unter strengen Auflagen. Doch gilt dieser Schutz nur für Deutsche oder auch für ausländische Staatsbürger, die sich außerhalb Deutschlands aufhalten? BND und Bundesregierung sagen „nein“, Verfassungsrechtler Papier und der Wissenschaftliche Dienst sagen „ja“.

Papier ist der Auffassung, dass das Abhören von Ausland-Ausland-Kommunikation grundsätzlich ein Eingriff in Artikel 10 des Grundgesetzes darstellt. Folglich müsste, schreibt der Wissenschaftliche Dienst, der Gesetzesentwurf explizit die Einschränkung des Fernmeldegeheimnisses benennen, mit all seinen rechtlichen Folgen. Da dies nicht der Fall sei, so der Wissenschaftliche Dienst weiter, wäre der Gesetzesentwurf verfassungswidrig.
Auf der Suche nach der Ermächtigungsgrundlage

Soll in Grundrechte eingegriffen werden, benötigt es generell einer sogenannten Ermächtigungsgrundlage. Im Falle des Abhörens von Ausland-Ausland-Kommunikation von inländischen BND-Standorten wie Bad Aibling, sei diese in der Gesetzesnovelle gegeben, schreibt der Wissenschaftliche Dienst. Ganz anders sehe es hingehen bei Abhöraktionen aus, die im Ausland stattfinden. Dort fehle die Ermächtigungsgrundlage weiterhin.
Auch Ausländer müssen über Überwachung benachrichtig werden

Jede Person hat nach Artikel 10 des Grundgesetzes Anspruch darauf, benachrichtigt zu werden, wenn sie Ziel einer Überwachungsmaßnahme wurde. Wäre durch eine solche Benachrichtigung die Sicherheit der Bundesregierung gefährdet, kann stattdessen die Nachprüfung durch ein parlamentarisches Gremium stattfinden. Der Entwurf für das BND-Gesetz sieht eine Benachrichtigung allerdings nur dann vor, wenn durch die Abhörung von Ausland-Ausland-Kommunikation Personen mit einem deutschen Pass, inländische juristische Personen oder sich innerhalb des Bundesgebiets aufhaltende Personen betroffen sind.

Wird also beispielsweise ein Telefonat zwischen zwei sich in Dänemark befindenden Dänen abgehört, sieht das BND-Gesetz keine Benachrichtigung vor. Handelt es sich jedoch um zwei Deutsche, muss eine Benachrichtigung erfolgen. Nach Ansicht des Wissenschaftlichen Dienstes stellt dies „keine zulässige Ausnahme von den Mitteilungspflichten“ dar.

Im Übrigen stelle das im Gesetzesentwurf vorgesehene „Unabhängige Gremium“ kein Gremium im Sinne des Grundgesetzes dar, weil es nicht durch das Parlament, sondern durch die Bundesregierung ernannt sei.
Unverhältnismäßige Überwachung

Der Gesetzesentwurf schreibt vor, bei welchen Anlässen der Auslandsgeheimdienst Informationen erheben und verarbeiten darf, sprich in welchen Fällen beispielsweise Telefonate abgehört werden dürfen. Im Gegensatz zum Artikel-10-Gesetz seien diese Anlässe allerdings viel zu weit gefasst, kritisiert das Gutachten:

Während die Regelungen zur strategischen Fernmeldeaufklärung in § 5 G10 verschiedene konkrete Gefahrenbereiche […] als zulässige Aufklärungsziele einer solchen strategischen Aufklärung nennt, beschränkt sich die Regelung des § 6 Abs. 1 BNDG-E auf allgemein gehaltene Formulierungen wie die „innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik“ oder „die Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik“. [Hervorhebungen im Original]

Mittels solcher unkonkreter Formulierungen wäre es dem BND möglich, beinah jede Abhör- und Überwachungsaktion zu rechtfertigen. Das sei grundgesetzwidrig, weil es gegen die Gebote der Verhältnismäßigkeit und der Bestimmtheit verstoße, heißt es dazu im Gutachten. Der Wissenschaftliche Dienst kritisiert auch, dass das BND-Gesetz keine Beschränkung der Überwachung vorsehe, d. h., wie viel der weltweiten Telekommunikation abgehört werden darf. Begründung der Bundesregierung dafür: Es sei dem BND gar nicht möglich, alles zu überwachen.

Doch der Gesetzesentwurf verstoße nicht nur gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit, sondern auch gegen das der Gleichbehandlung. Die unterschiedliche Behandlung von deutschen Staatsbürgern, Unionsbürgern und anderen Ausländern sei nicht hinreichend begründet und verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz, bemängelt das Gutachten.
Automatisierte Weitergabe von Daten „nicht unproblematisch“

Künftig wäre es dem BND erlaubt, erfasste „Informationen einschließlich personenbezogene Daten“ an ausländische Geheimdienste automatisiert weiterzugeben. Das Gutachten kritisiert dies, wenn auch in sanften Tönen:

Nicht unproblematisch erscheint etwa […] in Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit insbesondere die Regelung des § 15 Abs. 1 BNDG-E, nach der der Bundesnachrichtendienst im Rahmen der Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten gemäß §§ 13 ff. BNDG-E erhobene Informationen (einschließlich personenbezogener Daten) automatisiert an den ausländischen Nachrichtendienst übermitteln darf. [Hervorhebungen im Original]

„Ein vernichtendes Urteil“

Der Auftraggeber des Gutachtens, André Hahn von der Linkspartei, sieht sich durch das Gutachten in seiner grundsätzlichen Kritik an dem Gesetzesvorhaben der Bundesregierung bestärkt:

Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages trifft zum Entwurf der Koalition für eine Novelle des BND-Gesetzes ein vernichtendes Urteil. Anstatt nach jedem Skandal, den die Geheimdienste produzieren, im Nachgang die gesetzliche Grundlage für ihr Handeln auszuweiten, ist es an der Zeit, die Tätigkeit der Dienste grundsätzlich in Frage zu stellen.

Kritik am Gesetzesentwurf kommt auch von Medienverbänden, der Menschenrechtsorganisation Amnesty International und anderen Nichtregierungsorganisationen. Internationale Organisationen, wie die OSZE und die Vereinten Nationen haben ebenso „ernste Bedenken“ geäußert.

Das Gutachten macht klar: Drückt die Bundesregierung die Gesetzesreform in dieser Fassung durch das Parlament, wird sie wahrscheinlich vom Bundesverfassungsgericht kassiert werden. Verfassungswidrige Punkte, wie der fehlende Schutz von Grundrechten von Ausländern im Ausland, die fehlende Ermächtigungsgrundlage sowie die Missachtung der Grundsätze auf Verhältnismäßigkeit und Bestimmtheit zeigen mal wieder, dass die Bundesregierung nichts aus dem NSA-Skandal gelernt hat. Stattdessen soll der BND weiterhin grundrechtswidrig Informationen automatisiert an ausländische Nachrichtendienste übermitteln und die weltweite Telekommunikation massiv überwachen dürfen.


von Simon Rebiger

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